最新：中國(guó)地方財(cái)政的家底

地方政府債務(wù)和城投有息債務(wù)并不能完全體現(xiàn)出地方政府的債務(wù)壓力，還應(yīng)關(guān)注金融體系風(fēng)險(xiǎn)給地方政府帶來(lái)的影響

文 | 毛小柒

本文聚焦地方政府財(cái)政。目前31個(gè)省級(jí)行政區(qū)已經(jīng)陸續(xù)公布了其2023年預(yù)算報(bào)告，揭示了其財(cái)政情況 （見(jiàn)下表） 。文章為兩大部分，第一部分展示地方政府財(cái)政的“家底”，第二部分提示各地方政府2023年預(yù)算報(bào)告中值得關(guān)注的重點(diǎn)。

(相關(guān)資料圖)

中國(guó)地方財(cái)政的家底

總的來(lái)看，地方財(cái)力主要體現(xiàn)在四本賬上 （一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算） 。其中：

1、以稅收為代表的一般公共預(yù)算收入和和以賣地收入為主的政府性基金預(yù)算收入是主體部分，稅收通常占一般公共預(yù)算收入的80%左右 （非稅通常會(huì)有驚喜） ，而賣地收入則一般會(huì)貢獻(xiàn)政府性基金預(yù)算收入的90%以上。

2、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是補(bǔ)充 （量比較?。?一般也就幾十億、上百億而已。

3、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算不能動(dòng)，能夠自我平衡就已經(jīng)很不錯(cuò)。

4、地方政府債券 （含一般債與專項(xiàng)債） 分別被納入一般公共預(yù)算 （一般債） 與政府性基金預(yù)算 （專項(xiàng)債） 的債務(wù)收入部分，各地有限額要求且管控較嚴(yán) （專項(xiàng)債需要有對(duì)應(yīng)項(xiàng)目） 。

5、轉(zhuǎn)移性收入 （含中央稅收返還、補(bǔ)助收入） 與調(diào)入資金作為平衡性科目。

1、一般情況下，經(jīng)濟(jì)體量大的地區(qū)，其財(cái)政創(chuàng)收能力理應(yīng)更強(qiáng)，但實(shí)際上并不完全如此。例如，經(jīng)濟(jì)體量更大的山東財(cái)政收入要明顯低于浙江，經(jīng)濟(jì)體量更小的上海與北京兩個(gè)地區(qū)創(chuàng)造的財(cái)政收入?yún)s分別高居全國(guó)第四和第六。

2、按財(cái)政收入 （一般公共預(yù)算收入） 從高到低來(lái)看，廣東省以1.33萬(wàn)億的財(cái)政收入高居第一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)體量相近的江蘇 （財(cái)政收入0.93萬(wàn)億） ，浙江與上海分別位居全國(guó)第三和第四 （財(cái)政收入分別為0.80萬(wàn)億和0.76萬(wàn)億） ，山東和北京分別位居全國(guó)第五和第六 （財(cái)政收入分別為0.71萬(wàn)億和0.57萬(wàn)億） ，四川與河南的財(cái)政收入分別為0.49萬(wàn)億和0.43萬(wàn)億 （分別位居全國(guó)第七和第八） 。

3、實(shí)際上可以用一般公共預(yù)算與GDP的比例來(lái)衡量某地區(qū)的財(cái)政創(chuàng)收能力。具體看，財(cái)政創(chuàng)收能力超過(guò)10%的地區(qū)從高到依次為上海（17.04%）、北京（13.73%）、山西（13.49%）、海南（12.21%）、內(nèi)蒙古（12.20%）、天津 （11.32%）、新疆（10.65%）、浙江（10.34%）、廣東（10.28%）、福建（10.13%）、陜西（10.10%），財(cái)政創(chuàng)收能力偏弱的地區(qū)主要為河南（6.95%）、湖北（6.11%）、湖南（6.37%）、云南（6.73%）、廣西（6.42%）、吉林（6.51%）等地。

可以看出，上面的財(cái)政創(chuàng)收能力排序似乎有點(diǎn)怪異。這主要因?yàn)椋?022年受大宗商品價(jià)格上揚(yáng)等因素影響，山西、陜西、內(nèi)蒙古、新疆等擁有豐富資源的地區(qū)財(cái)政收入不僅沒(méi)有出現(xiàn)明顯下滑，反而還出現(xiàn)了超預(yù)期增長(zhǎng)。

具體看，2022年陜西一般公共預(yù)算收入同比大增19.30%、山西同比大增21.80%、內(nèi)蒙古同比大增20.20%、新疆同比大增14.90%等。

不過(guò)對(duì)更多地區(qū)來(lái)說(shuō)，受經(jīng)濟(jì)基本面下行以及留抵退稅等因素影響，2022年財(cái)政收入下滑比較明顯，財(cái)政壓力明顯加大。

地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)暴露以及預(yù)期持續(xù)走弱的大背景下，2022年全年，國(guó)有土地出讓收入實(shí)現(xiàn)6.69萬(wàn)億，同比減少2.02萬(wàn)億元，同比大幅下降23.30%。相對(duì)應(yīng)各地政府性基金收入也出現(xiàn)了明顯下降。2022年，除江蘇政府性基金收入同比增長(zhǎng)14.85%、上海同比增長(zhǎng)7.20%以及海南同比增長(zhǎng)19%外，其余28個(gè)省級(jí)行政區(qū)的土地出讓收入均明顯下滑，這無(wú)疑在財(cái)政收入壓力加大的背景下，沖擊地方財(cái)政的又一種力量。

數(shù)據(jù)上看，部分地區(qū)對(duì)財(cái)政第二本賬 （以賣地為主的政府性基金收入） 依賴較大，甚至有些地區(qū)的政府性基金收入大于其財(cái)政收入，如江蘇、浙江、湖南、貴州等。

總體來(lái)說(shuō)，對(duì)政府性基金收入（即賣地收入）依賴較大的地區(qū)主要有浙江、貴州、江蘇、四川、湖北、湖南、安徽、江西、重慶、廣西等。

具體看，2022年政府性基金收入占其GDP的比例超過(guò)6%的地區(qū)主要有浙江（12.96%）、江蘇（12.74%）、貴州（10.12%）、上海（9.05%）、四川（8.42%）、山東（6.95%）、海南（6.88%）、安徽（6.86%）、湖南（6.56%）、重慶（6.02%）。

從財(cái)政自給率 （一般公共預(yù)算收入/一般公共預(yù)算支出） 來(lái)看，僅9個(gè)地區(qū)高于50%，從高到低依次為上海 （81%） 、北京 （79.85%） 、廣東 （71.74%） 、天津 （67.11%） 、浙江 （66.90%） 、江蘇 （62.13%） 、山西 （58.90%） 、山東 （58.56%） 、福建 （58.55%） 。

另有8個(gè)地區(qū)的財(cái)政自給率低于30%，從低到高分別為西藏 （6.92%） 、青海 （16.66%） 、吉林 （21.04%） 、甘肅 （21.29%） 、黑龍江 （23.67%） 、廣西 （28.64%） 、寧夏 （29.06%） 以及云南 （29.10%） 。

財(cái)政自給率位于30-40%之間的地區(qū)分別為海南（39.72%）、湖北（38.04%）、湖南（34.44%）、新疆（32.99%）、貴州（32.25%）。

我們嘗試 用廣義政府債務(wù)率來(lái)衡 量各地區(qū)的債務(wù)壓力。

其中，1/廣義政府債務(wù)率=（一般政府公開(kāi)預(yù)算收入+政府性基金預(yù)算收入）/（地方政府債務(wù)余額+城投平臺(tái)有息債務(wù)余額）。具體看：

1、廣義債務(wù)率超過(guò)900%的地區(qū)有五個(gè)，從高到低依次為甘肅 （1060.46%） 、云南 （1009.24%） 、吉林 （1001.28%） 、天津 （993.36%） 以及青海 （910.88%） 。

2、債務(wù)率位于600-800%之間的地區(qū)同樣有五個(gè)，從高到低依次為廣西 （721.74%） 、重慶 （721.27%） 、貴州 （694.22%） 、黑龍江 （669.30%） 以及湖南 （600.10%） 。

3、債務(wù)率位于500-600%之間的地區(qū)有七個(gè)，從高到低依次為新疆 （595.62%） 、西藏 （593.90%） 、湖北 （592.07%） 、四川 （536.20%） 、江西 （520%） 、遼寧 （517.41%） 、河南 （502.99%） 。

4、債務(wù)率位于400-500%之間的地區(qū)有四個(gè)，從高到低依次為陜西 （480.65%） 、安徽 （463.42%） 、山東 （408.19%） 和河北 （407.04%） 。

當(dāng)然，地方政府債務(wù)和城投有息債務(wù)并不能完全體現(xiàn)出地方政府的債務(wù)壓力，還應(yīng)關(guān)注金融體系風(fēng)險(xiǎn)給地方政府帶來(lái)的影響 （如河南的村鎮(zhèn)銀行以及寧夏等） 。

各地財(cái)政收入一般可進(jìn)一步分為省 （市） 本級(jí)及其它。雖然對(duì)于地方政府債務(wù)總的政策原則為“縣級(jí)為主、市級(jí)幫扶、省級(jí)兜底以及中央激勵(lì)”，但了解各地區(qū)的省 （市） 級(jí)財(cái)政家底對(duì)于我們?cè)u(píng)估某地區(qū)財(cái)政分配情況也有幫助。數(shù)據(jù)上看：

1、江蘇、北京、上海、寧夏、天津、海南、重慶、貴州、內(nèi)蒙古等地的財(cái)政家底主要集中于省 （市） 本級(jí)，其省 （市） 本級(jí)財(cái)政收入占比分別高達(dá)73%、55.14%、44.90%、41.95%、40.05%、34.95%、32.33%、30.87%和30.74%?？梢钥闯?，這9個(gè)地區(qū)包括江蘇、全部4個(gè)直轄市以及部分中西部地區(qū)。

2、2022年山東、安徽、遼寧、浙江福建、湖北、吉林等五個(gè)地區(qū)的省 （市） 本級(jí)財(cái)政收入占比為個(gè)位數(shù)，分別為3.28%、3.54%、3.94%、4.74%、5.20%、5.34%和9.47%。

（九）中央對(duì)各地的轉(zhuǎn)移性收入支持（統(tǒng)稱為爭(zhēng)取到的中央補(bǔ)助）：體量達(dá)10萬(wàn)億

1、前面的分析已經(jīng)顯示，大部分地區(qū)的財(cái)政收支是無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我平衡的，需要通過(guò)地方政府債務(wù)、中央轉(zhuǎn)移性收入以及其它賬本調(diào)入資金給予平衡。其中，幾乎不帶有任何成本且體量相當(dāng)可觀的中央轉(zhuǎn)移性收入是各地區(qū)每年?duì)幦〉闹攸c(diǎn)。

數(shù)據(jù)上看，2022年31個(gè)省級(jí)行政區(qū)實(shí)現(xiàn)的一般公共預(yù)算收入合計(jì)為10.88萬(wàn)億元，而全國(guó)口徑實(shí)現(xiàn)的財(cái)政收入為20.37萬(wàn)億，而這其中的10萬(wàn)億左右的剩余基本被視為中央財(cái)政收入，用以平衡地方財(cái)政。

2、總的來(lái)說(shuō)，各地從中央爭(zhēng)取到的轉(zhuǎn)移性收入主要包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移收入和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移收入等三部分，統(tǒng)稱為中央補(bǔ)助。具體看：

（1）稅收返還包括所得稅基數(shù)返還收入、成品油稅費(fèi)改革稅收返還收入、增值稅稅收返還收入、消費(fèi)稅稅收返還收入以及增值稅五五分享稅收返還收入。

（2）一般性轉(zhuǎn)移收入包括均衡性轉(zhuǎn)移支付收入、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金收入、資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入、產(chǎn)糧 （油） 大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金收入、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付收入、固定數(shù)額補(bǔ)助收入、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付收入、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果銜接鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)移支付收入、結(jié)算補(bǔ)助收入、增值稅留抵退稅轉(zhuǎn)移支付收入、其他退稅減稅降費(fèi)轉(zhuǎn)移支付收入、其他一般性轉(zhuǎn)移支付收入、共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付收入等。

（3）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入包括等一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化旅游體育與傳媒、社會(huì)保障與就業(yè)、衛(wèi)生健康、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、交通運(yùn)輸、資源勘探工業(yè)信息、商業(yè)服務(wù)業(yè)、金融、自然資源海洋氣象、住房保障、糧油物資儲(chǔ)備、災(zāi)害防治及應(yīng)急管理以及其它等方面。

3、我們獲得了除黑龍江以外的其余30個(gè)省級(jí)行政區(qū)獲得的中央轉(zhuǎn)移性收入數(shù)據(jù)，體量合計(jì)達(dá)到9.42萬(wàn)億。

四川以6483.70億元的中央轉(zhuǎn)移性收入連續(xù)多年高居全國(guó)首位，浙江以5529.58億元的轉(zhuǎn)移性收入高居全國(guó)第二，河南、湖南、湖北、云南、河北、安徽分別以4812億元、4722億元、4451億元、4441億元、4242億元、4109億元位居全國(guó)第3-8位。

前文已經(jīng)指出，除部分地區(qū)外，2022年各地實(shí)現(xiàn)的政府性基金預(yù)算收入普遍大幅下滑，由其形成的缺口一定程度上由國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入進(jìn)行彌補(bǔ)，這也被市場(chǎng)解讀為股權(quán)財(cái)政將取代土地財(cái)政。雖然某種程度上我們認(rèn)為這是方向，但是需要認(rèn)識(shí)到從量級(jí)上看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)填補(bǔ)了土地財(cái)政收入下滑帶來(lái)的坑。

例如，2022年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入合計(jì)達(dá)5689億元 （同比增10%、增量569億元） ，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府性基金預(yù)算收入7.79萬(wàn)億、下降超2.05萬(wàn)億元），完全不在一個(gè)量級(jí)上。

各地2023年預(yù)算報(bào)告中值得關(guān)注的重點(diǎn)

從各地2023年預(yù)算報(bào)告的表述來(lái)看，財(cái)政自我收支衡量難度和隱性債務(wù)壓力較大已是共性問(wèn)題 （如四川提出個(gè)別地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視等） ，總體基調(diào)上仍然偏嚴(yán)。

特別是，部分地區(qū)提及通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)緩釋的方式來(lái)化解 （如湖北、貴州、遼寧、天津、黑龍江等） ，這值得特別關(guān)注，意味著將會(huì)有更多地區(qū)跟隨貴州遵義的步伐，通過(guò)債務(wù)重組的方式化解風(fēng)險(xiǎn)。

例如，湖北提及“堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，多措并舉籌集資金完成化債任務(wù)，穩(wěn)步推進(jìn)融資平臺(tái)優(yōu)化升級(jí)，加大風(fēng)險(xiǎn)緩釋力度，防范處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”；

貴州提及“爭(zhēng)取高風(fēng)險(xiǎn)建制市縣降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)試點(diǎn)等政策支持，通過(guò)發(fā)行政府債券置換隱性債務(wù)，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)成本……協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)支持債務(wù)重組、展期降息，積極有序緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”；

遼寧提及“推進(jìn)‘銀政企’協(xié)作，幫助市縣將非標(biāo)高息或到期隱性債務(wù)進(jìn)行展期或重組，緩釋到期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”；

天津提及“積極加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)溝通,對(duì)高息債務(wù)開(kāi)展‘削峰’管理,依法合規(guī)做好債務(wù)緩釋,優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)、降低利息負(fù)擔(dān)”；

黑龍江提及“用好債務(wù)緩釋政策，防范逾期違約風(fēng)險(xiǎn)”；

四川提及“防范違法融資和高息融資……探索隱性債務(wù)化解新路徑，建立化債激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制”。

從上述幾個(gè)地區(qū)的表述來(lái)看，建立在債權(quán)人讓利基礎(chǔ)上的風(fēng)險(xiǎn)緩釋政策可能符合高層意志，甚至某種程度上是高層提出的。特別是，近期官媒刊發(fā)的高層在2022年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上的講話稿中便將防范房地產(chǎn)業(yè)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)以及防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為有效防范化解2023年重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)的三個(gè)內(nèi)容，并在防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中提出“壓實(shí)省級(jí)政府防范化解隱性債務(wù)主體責(zé)任，加大存量隱性債務(wù)處置力度，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，穩(wěn)步推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管，堅(jiān)決遏制增量、化解存量”。顯然，“加大存量隱性債務(wù)處置力度，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)”這一表述本身就是對(duì)地方隱性債務(wù)重組的認(rèn)可。

在提及要加大化解隱性債務(wù)力度的基礎(chǔ)上，部分地區(qū)還提及要推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。

例如，河南提出“針對(duì)市縣部分平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快、風(fēng)險(xiǎn)隱患不斷集聚的情況，呈請(qǐng)印發(fā)關(guān)于推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的有關(guān)意見(jiàn)”；

湖北提出要穩(wěn)步推進(jìn)融資平臺(tái)優(yōu)化升級(jí)；

安徽提出要加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司治理，防范國(guó)有企事業(yè)單位“平臺(tái)化”；

陜西提出要推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改革，逐步剝離政府融資功能，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，切實(shí)防范平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向政府傳導(dǎo)；

江西提出要推動(dòng)市縣融資平臺(tái)優(yōu)化升級(jí)方案落地落實(shí)……落實(shí)“一縣一策”風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案；

江蘇提出要加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司治理，積極配合防范化解重要領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)；

重慶提出要加強(qiáng)區(qū)縣政府融資平臺(tái)管理，確保財(cái)政可持續(xù)和政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控；

山西提出要分類推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型；

青海提出要加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司治理，推進(jìn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改革，逐步剝離政府融資功能；

寧夏提出要全面排查梳理融資平臺(tái)公司資產(chǎn)和債務(wù)情況，摸清融資平臺(tái)底數(shù)，制定印發(fā)自治區(qū)進(jìn)一步推動(dòng)融資平臺(tái)公司規(guī)范健康發(fā)展的意見(jiàn)，分類分批推動(dòng)平臺(tái)加快轉(zhuǎn)型；

天津提出要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司舉債融資監(jiān)控約束,落實(shí)市對(duì)區(qū)舉債融資事前安全審查機(jī)制。

目前看，在推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型上，主要推動(dòng)其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，使其逐步向經(jīng)營(yíng)性國(guó)企轉(zhuǎn)變。當(dāng)然我們理解，也有部分地區(qū)為了表面上完成所謂的隱債化解任務(wù)，集中性地批量對(duì)外宣告剝離城投平臺(tái)的政府融資職能（如江蘇），但這種宣告僅能適用于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)不錯(cuò)的地區(qū)（如蘇州等），其它一些地區(qū)對(duì)外宣告的效力需要打個(gè)折扣。

除地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外，河南與內(nèi)蒙古兩個(gè)地區(qū)還提及了除隱性債務(wù)外的其它領(lǐng)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如河南提出要出臺(tái)財(cái)政支持高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解辦法，“一校一策”制定風(fēng)險(xiǎn)化解方案，2022-2024年擬安排不低于60億元，引導(dǎo)帶動(dòng)高?；庵辽?20億元鎖定債務(wù)，基本消除高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；

內(nèi)蒙古提出2022年支持防范化解交通、教育領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn), 安排公投、公交投公司注資68.8億元……安排高?；瘋?jiǎng)補(bǔ)及貼息資金1億元，幫助高校減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。

關(guān)鍵詞： 政府債務(wù) 地方財(cái)政 地方政府